臺灣重要水源保護區問題分析與經營管理策略之探討

Title:  臺灣重要水源保護區問題分析與經營管理策略之探討
Other Titles:  Problem Analysis and Management Policy of Important Water Resource Districts in Taiwan

Authors:  謝豪榮
國立中興大學 
水土保持學系

Keywords:  水源保護政策;經營管理策略;集水區經營;台灣重要水源保護區
Issue Date:  26-十一月-2009 
Publisher:  國立中興大學 水土保持學系

Abstract:
 
  臺灣水源區因降雨時空分布、地質不良等先天不足,再加上人為破壞、制度不全等後天失調,雖然劃設了各種保護區加以種種管制,但仍面臨「水太多」、「水太少」與「水太髒」的窘境;究其原因,主要是對水源區一直缺乏強有力的經營策略與管理機制,致使水資源保育政策難予落實,終致其成效大打折扣。 本研究先從現階段政策面與水源區現況作全面檢討分析,從初步檢討分析中得知:臺灣水庫淤積及污染嚴重,有22.5%水庫之淤積率超過50%,有56%之水庫呈優養化狀態,已嚴重影響到臺灣水資源之有效利用。 再以臺灣重要水源區設有專責管理機關之四座水庫(翡翠、石門、德基、曾文)作進一步探討時發現,水體水質除翡翠水庫介於貧養與普養之間外,其餘三座水庫均瀕臨優養狀態。比較其管理機關之業務執掌,認為土地利用管理及其他配套措施是其主要不同處,且愈早期設立及地文條件愈差者,問題愈嚴重。 經探討研究之後,得知需要有一完整的策略方能解決問題,包括政策、法規、組織、經費、管理治理方式內容、配套措施等。

一、政策 (一) 水源保護政策屬於管制性政策,受管制者常常透過聯盟(coalition)方式,使其於執行過程中的立場常生變動,致其管制關係常形成一種不穩定之情境,在此種競爭場合中,存在著各種合作與不合作之型態。 (二) 政府對水資源的現階段政策為「保育水土資源,落實永續發展。加強經營管理,有效利用資源。」,即保育重於利用、管理重於開發;水源管理工作漸漸受到重視,政府政策內容雖然明確,但仍缺乏強有力的經營策略與管理機制,致使水資源保育政策難予落實。

二、法規 (一) 既有相關水源保護區的劃定程序並沒有一個統一的規定,而由各個相關法律個別規定或承辦機關自行決定。 (二) 從土地利用的角度看,水源保護區的劃設,屬於土地使用分區管制的一環,其目的在於提高資源配置的經濟效率、保護資源型公共財。從管理理論的觀點看,水源水質水量保護區的劃定,乃屬於「特殊分區」的管制手段。 (三) 相關法規對「水質」的保護,均將水質保護的目的予以絕對化,其區域內土地使用之管制,近乎全面禁止的性質,一方面常遭致地方居民反彈,同時也浪費了土地資源。。 (四) 需要另訂專屬法規,其內容可參考檢討內容及類似法規(如國家公園法),明訂水源區劃設之原則、方式、管制內容、管理機關組織架構、經費預算來源及相關配套措施(如回饋、警察等)。

三、組織 (一) 水源區保護工作牽涉多個部會,為避免互相推諉致責任不明,應設立專責機關負責執行。 (二) 依行政學大師懷特(L.D.White):執行與指導的事務應採首長制,政策的尋求與決定應採委員制;亦即「任專宜專其責,議事當廣其謀」之理論。 (三) 水源管理單位在中央應設一委員會,決定政策與協調各部會相關事宜;在地方則設首長制機關,負責執行事務。 1. 針對各集水區的管制,為解決目前主管機關眾多以及權限零散的問題,應於行政院設「集水區管理委員會」,職司審議各集水區水源保護局所提的治理計畫,及水源保護區的管制事項。 2. 為執行水源保護區的管制事項,「集水區管理委員會」並於各水源保護區設「水源保護局」。為解決法定權限問題,應透過「水源區管理法」的特別規定,將各相關法律所規定有關水源保護區的管制權限,劃歸「水源保護局」,使其有實際的管理權限,而非向各主管機關查報而已。當然,「水源保護局」的組織、人力、預算,應能充分反應管制工作現實上的需要。

四、經費 (一) 水源保護工作需要有經費做支撐。 (二) 臺北水源會預算編列係依72年行政院指示:「一般行政所需費用由臺灣省與臺北市各1/2共同負擔;為保護水源所為之專項經費,則由臺北市全額負擔。」辦理,然而目前各方財源驟減,時空背景也已大幅改變,行政院指示函應不再適用。 (三) 「使用者付費原則」已獲一般民眾共識,也較符合社會公平性。以臺北水源會年平均預算數約2.3億元(不包括專案)為例,如果由水費附徵,每度約0.4元,約占水費5%;既使包括專案,扣除中央補助款,年平均預算4.6億元計,由水費附徵,每度約0.8元,約占水費10%。以此比例,相信用水者一定可以接受。如此一來,一者可確保保護經費之無虞;二者可減少各級政府的正常財務支出;三者使用者不分省市民眾,均需負擔保護經費,避免政治性紛擾。

五、經營管理模式 (一) 運用都市計畫為工具,以不影響水源保護之前提下,依據各地區不同程度之發展需求及保護目的,劃設不同之分區,並予以不同程度的管制,可以做到分區分級管制之目的。依都市計畫法規定,尚可以辦理個案變更及定期通盤檢討,是具有彈性的分級分區管理模式。 (二) 建築法規範開發建築行為,是執行都市計畫最主要的輔助法。且建築主管機關可依建築法視需要指定,這在執行管制上,是一個非常好用的方法。 (三) 專屬警察隊確實對違規行為的查報、取締與維護水源居功厥偉;因此配屬專業警察隊是保護水源不可或缺的重要因子之一。 (四) 水源區一般都存在著坡地崩塌、土壤沖蝕等問題,為有效解決上述因素,並防止大量土砂下移至水庫區,水庫管理機關均持續執行防砂工程、崩塌地處理、溪流整治等水土保持工作。囿於政府預算額度所限,水土保持工作更需運用智慧妥為規劃,使最少的經費發揮最大的效益。 (五) 造林除可減低表土沖蝕,對水庫壽命及水源之涵養具有正面之功效。管理單位應將水源區內不當使用之土地,儘速收回後予以造林。 (六) 地理資訊系統(Geographic Information Systems)係使用影像、圖檔及相關屬性資料為分析材料,電腦為工具,結合技術人員專業知識,整合分析後提供決策支援,在幅員廣闊的水源區為非常實用的工具。 (七) 由於政府編制有限,人力不足且民間清運效率高故未來垃圾之清運宜採委託清運方式辦理為佳,至於研究採機具公有、勞務委辦亦或機具勞務均委辦之方式可從清運經費、清運效率、用人制度、管理制度、車輛機具及實際狀況等因素加予考量。 (八) 水源區居民多沿河川兩旁居住,其所產生之家庭廢污水,自然往河川排放,直接對水體造成嚴重影響,需儘速興建污水下水道,排除此污染源。而下水道之興建因屬都市型建設,用在偏遠且高低起伏大之水源區,在設計尚需作調整考量。另污水下水道系統之營運管理上亟需專業技術人力,在組織編制人力無法擴編及技術考量下,可委由民間機構代為操作維護。 (九) 水源區的污染源需要事先進行全面詳細調查、分析,依輕重緩急研擬對策、分期實施,才能徹底解決問題。以養豬戶處理為例,水源會係於75年度辦理,反觀高雄地區至今才要辦理,可見當年之正確性與前瞻性;遊艇收購處理減少了遊客直接污染水域之機會;遷村計畫則進一步徹底解決了水庫南岸長久困擾水庫的土地不當利用與違規情形。 (十) 水源區整體經營治理,應包括自然及人為污染兩因素分予研擬規劃,其管理計畫及治理方案,可以臺北特定區經營之管理計畫及治理方案為模式。

六、回饋制度 (一) 水源保護政策既然屬於管制性政策,於執行過程中與受管制者之關係常存在著各種不合作之型態,而「使用者付費,受限者得償」已經是大眾所能接受的共識,在管理制度上,絕對有必要納入「回饋」相關辦法以消弭兩者間之衝突與不滿。 (二) 臺北水源會目前執行的「協助地方建設辦法」,精神上係屬於回饋的一種,因屬全國首創,在執行上仍有改進的空間;然而由各鄉市公所視其特性、需要,自行規劃運用的方式,既可符合地方需求,又可減少民眾對政府的不滿,實可供各管理機關參考。

七、民眾參與 (一) 水庫興建後為維護水庫水質,對集水區內土地使用必須採取限制手段,衝突自難倖免;加以牽涉法令甚多,整合不易;對既得利益者而言,反彈聲浪甚囂塵上。如能引進當地民眾為協助執法者,化阻力為助力,對整個管制工作將有結構性的助益。國內「達娜伊谷」例說明由當地居民參與保護工作,可收事半功倍之效。 (二) 由於水源區的分類影響到區內土地利用、住宅,及工商活動之限制,涉及人民權益,因此美國北卡羅萊納州水源區土地管理有將「民眾參與」納入管理機制中的例子。設計民眾代表加入供水集水區保護顧問委員會(Water Supply Watershed Protection Advisory Council),舉辦一系列說明會及公聽會與民眾溝通,反覆修改法規及草案。 (三) 由實際瞭解水源區居民問題癥結後,個人以為,水源區民眾參與管理方式不會立即自動的展開,民眾參與的典範(模式)亟須建立,其轉移更需要時間,其間難免遭遇許多來自內在、外在的阻力和抗拒。在推動民眾參與水源區管理應逐步擬定計畫分期實施。

    綜上,水源區的保護要做好,必須要有健全的制度、專屬法規、專責執行機關,透過詳細規劃、配合民眾參與,依影響水源程度,擬出先後辦理程序依序處理,另配屬警察對違規行為進行查報取締,至於所需經費則由使用者負擔。 本研究針對臺灣地區水資源管理上的問題,在參酌政策理論及永續性發展理念,認為中期可以透過協調、委託、授權等方式授予專責機構足夠權力去執行水源保護業務,同時強化補償與參與機能等方式,去調和水源區保護與開發的衝突。然而,若欲使問題獲得長期的解決並達到永續性管理制度的目標,則必須透過「水源區管理法」的制定,作較大幅度且根本的調整並進行制度之設計。
Last modified: Wednesday, 24 November 2010, 5:09 PM